Sono trascorsi 65 giorni dall’invasione della Russia in Ucraina Sebbene in assenza di propri contingenti militari in terra ucraina, il conflitto vede la maggior parte delle nazioni occidentali della NATO e della UE impegnate nello sforzo di procurare ingenti aiuti militari a vantaggio della nazione invasa.
Sebbene la motivazione ufficiale dei nostri governi sia dovuta all’impellenza di fornire aiuto militare ad uno stato democratico, gli sviluppi in corso, sostenuti da chiari annunci di molti politici in carica nelle nazioni che stanno approvvigionando armi ed aiuti all’Ucraina, ci fa percepire che esista anche un’altra motivazione, meno formale, ma forse più importante: in particolare per alcuni governi. La Russia autoritaria risponde di conseguenza: annunciando che l’ingerenza nei loro “affari regionali” potrebbe essere la causa di un nuovo conflitto mondiale.
Ma che cosa sono i regionalismi autoritari?
Una preoccupazione dovuta al reale rischio di un conflitto allargato inizia a pervadere l’opinione pubblica. Noi semplici cittadini non capiamo quali sono i nuovi asetti geopolitici mondiali e perchè ci dovremmo trovare nostro malgrado dopo 77 anni in un nuovo conflitto mondiale.
Per questo motivo, sto cercando di capire, d’informarmi, studiando argomenti di una materia che non rientra nelle mie competenze, ma credo importanti per costruirmi un quadro della situazione.
Questo mio post, come il precedente, aggiunge un altro tassello al puzzle mentale che mi sto costruendo su questo tema. Che forse esula dal filo conduttore che mi sprona a condividere con il lettore, su questo blog, le mie riflessioni nel campo delle scienze cognitive e della comunicazione. Tuttavia se è vero che l’apprendimento è il processo di acquisizione di nuove conoscenze, informazioni, comportamenti abilità, valori, atteggiamenti e preferenze, allora è anche vero che forse non sto uscendo fuori tema.
Condivido quindi la traduzione integrale del seguente articolo che, come altre pubblicazioni, sta aiutando ad informarmi. Con l’auspicio che possa essere di aiuto anche per qualche altro lettore.
Capire il regionalismo autoritario
(Pubblicato in lingua inglese su Journal of Democracy – Ottobre 2018)
Questo articolo esamina gli obiettivi, i metodi e le implicazioni delle organizzazioni regionali fondate e dominate dalle autocrazie, tra cui la Comunità degli Stati Indipendenti (guidata dalla Russia), l’Organizzazione per la cooperazione di Shanghai (Cina), l’Alleanza Bolivariana per i Popoli della Nostra America (Venezuela), e il Consiglio di cooperazione del Golfo (Arabia Saudita). Mostra il ruolo che queste organizzazioni svolgono nel preservare e promuovere l’autocrazia e i diversi strumenti che usano a questo scopo: approvazione retorica; la redistribuzione delle risorse a sostegno degli stati autoritari più deboli; e persino interventi militari per reprimere la rivoluzione. L’esistenza del regionalismo autoritario pone una sfida importante per gli stati e le istituzioni occidentali nella promozione della democrazia nel mondo.
I modi in cui le organizzazioni internazionali possono sostenere il processo di democratizzazione sono stati oggetto di molta attenzione da parte degli studiosi. Le organizzazioni regionali possono creare incentivi per le riforme democratiche offrendo adesione e aiuti (come ha fatto l’UE per gli stati dell’Europa centrale all’inizio degli anni 2000); minacciando di espulsione i membri non democratici (come ha fatto l’Organizzazione degli Stati americani); o anche lanciando interventi militari (corso seguito dalla Comunità economica degli Stati dell’Africa occidentale).
Con questi e altri mezzi, le organizzazioni regionali possono diventare una forza per garantire la credibilità dell’impegno dei paesi a favore della democratizzazione. Tuttavia, gli argomenti teorici esistenti sull’impatto dei raggruppamenti regionali, si basano quasi esclusivamente sull’esperienza di organizzazioni composte da democrazie (come l’UE) o create e guidate da stati democratici (come gli Stati Uniti).
Eppure il regionalismo può anche assumere un’altra forma, in gran parte trascurata, quella del regionalismo autoritario , che qui significa organizzazioni regionali fondate e dominate dalle autocrazie.[1] Esistono infatti molte associazioni regionali costituite da nazioni non democratiche o costituite per lo più da Stati non democratici. La Shanghai Cooperation Organization (SCO), ad esempio, è stata fondata dalla Cina nel 2001 e tutti i suoi membri, tranne due, il Kirghizistan e il nuovo membro dell’India, che si è unita al gruppo nel 2017, sono autocrazie. Questo sottogruppo autoritario di organizzazioni regionali svolge un ruolo importante in diverse parti del mondo. La nostra analisi mostra che anche se queste organizzazioni regionali non democratiche non contribuiscono in modo significativo alla cooperazione economica tra i loro membri, possono essere determinanti nella stabilizzazione del governo autoritario in vari modi.
Per decenni, studiosi e professionisti hanno prestato poca attenzione al regionalismo autoritario. C’erano due ragioni principali per questo. In primo luogo, se si pensa in termini di funzioni tradizionali del regionalismo (come l’apertura delle frontiere al commercio internazionale e al movimento di capitali), le organizzazioni regionali autoritarie raramente hanno lo stesso successo di quelle degli stati democratici[2]
In secondo luogo, mentre il regionalismo tradizionale si basa su impegni credibili degli Stati membri democratici per sostenere la cooperazione, gli Stati autoritari hanno difficoltà a fornire tali impegni.[3]
Tuttavia, quando si parla di regionalismo autoritario, queste argomentazioni potrebbero non cogliere il punto: questo fenomeno comporta un diverso tipo di organizzazione regionale, con diverse implicazioni per la politica mondiale. Le organizzazioni regionali create da potenti stati autoritari perseguono spesso obiettivi diversi rispetto alle loro controparti democratiche. Per raggiungere tali obiettivi, possono utilizzare strumenti come la ridistribuzione delle risorse e il conferimento di legittimità alle autocrazie più piccole ed economicamente più deboli. In tal modo, aiutano a isolare questi membri più deboli dai disordini interni o dal malcontento, nonché dall’influenza potenzialmente minacciosa degli attori democratici internazionali.
Perché gli stati autoritari utilizzano le organizzazioni regionali per questo scopo? Ipoteticamente, potenti autocrazie potrebbero fornire risorse agli stati più piccoli direttamente attraverso relazioni bilaterali. Qual è, allora, il beneficio specifico offerto dal regionalismo autoritario? Per decenni, gli studiosi hanno teorizzato che la diffusione di organizzazioni regionali con progetti o mandati molto simili in diverse parti del mondo potrebbe riflettere meno una strategia razionale per affrontare le sfide particolari affrontate dai paesi partecipanti rispetto all’influenza di una consolidata norma d’organizzazione internazionale. Il successo dell’UE ha creato un’immagine potente delle organizzazioni regionali come motori per la crescita economica, sorgenti di prosperità e pace. Di conseguenza, numerosi paesi hanno “scaricato lo script globale”[4] e ha istituito organizzazioni regionali che imitano l’UE.
Per le autocrazie, l’accettazione globale dell’idea di regionalismo significa che i loro sforzi per sostenere regimi che la pensano allo stesso modo godono di ulteriore legittimità se questi sforzi hanno luogo nell’ambito di un’organizzazione regionale. La maggior parte delle organizzazioni regionali create da autocrati segue un’agenda che riflette una teoria standard che prescrive l’integrazione economica (basata principalmente sull’evoluzione dell’UE); questo trasforma questi club di autocrazie in rispettabili organizzazioni internazionali. Al di là della facciata della cooperazione economica, tuttavia, c’è spesso un focus sull’assistenza ai regimi autocratici amici. Proprio come le clausole nelle costituzioni autocratiche che pretendono di garantire “elezioni libere ed eque” che riflettono la volontà del popolo,[5] Il fatto che il regionalismo autoritario sia raramente percepito come un fenomeno distinto dal regionalismo più in generale, con le sue specificità ed effetti politici, funziona a questo riguardo a vantaggio dei regimi autoritari.
In secondo luogo, le organizzazioni regionali autoritarie sono comunemente viste come segni di uno status elevato e di potere globale per i paesi che lanciano questi progetti. In Russia, ad esempio, la creazione dell’Unione economica eurasiatica (inaugurata nel 2015) è spesso presentata come la conferma definitiva dello status del paese di potenza globale, rappresentando presumibilmente il raggiungimento di un “equilibrio politico globale, per cui la Grande Eurasia è un spina dorsale della politica mondiale nel ventunesimo secolo”.[6] Questa idea si basa su una percezione fondamentale, condivisa dalle élite russe e promossa dalla propaganda russa, del mondo come diviso tra blocchi in competizione per il dominio e il controllo. In queste condizioni, gli stati potenti hanno bisogno delle proprie organizzazioni regionali per impedire alle potenze straniere di invadere le loro sfere di influenza, così come per assicurarsi che abbiano una possibilità di prendere parte alla lotta globale per la formazione dell’ordine mondiale. La stessa logica che negli anni 1880 ha portato le nazioni europee a creare vasti imperi coloniali come mezzo per riaffermare il loro posto tra le grandi potenze costringe le autocrazie negli anni 2010 a stabilire organizzazioni regionali. Di conseguenza, i regimi si aspettano di ottenere un sostegno più forte dalle popolazioni nazionali ipnotizzate dalla visione dei loro paesi che guadagnano (o riconquistano) il loro “posto legittimo nel mondo”.
Infine, le organizzazioni regionali promuovono il sostegno reciproco tra le autocrazie con un altro mezzo più tecnico, ma nondimeno estremamente importante: costituiscono un utile “punto focale” in cui i leader autoritari possono incontrarsi regolarmente e imparare gli uni dagli altri. Nel mondo moderno, i regimi autocratici si guardano l’un l’altro con attenzione, cercando di trovare le migliori strategie per rispondere alle sfide che devono affrontare: dalle rivolte democratiche e dall’emergere di movimenti di opposizione al flusso di informazioni attraverso i confini nazionali e all’emigrazione dei cittadini. Eppure l’osservazione da sola potrebbe non essere sufficiente, soprattutto nel mondo della politica autoritaria non trasparente. Il frequente scambio diretto di informazioni, come avviene nei forum e nei vertici internazionali, rende più facile per i leader autoritari trovare i modi migliori per prevenire e reprimere le minacce al loro governo.
Benefici economici e legittimità
Oltre all’apprendimento reciproco, ci sono una serie di altre strategie che i compagni autocrati possono utilizzare per sostenersi a vicenda sotto gli auspici delle organizzazioni regionali. Questi includono la fornitura di vantaggi economici attraverso la ridistribuzione; offrendo supporto retorico; e conferire legittimità.
Redistribuzione e benefici economici
Come funziona in pratica la ridistribuzione delle risorse dalle principali autocrazie agli stati economicamente più deboli e più piccoli all’interno di un’organizzazione regionale? In definitiva, dipende dalla progettazione dell’organizzazione regionale e dal livello di cooperazione tra gli Stati membri (si veda la tabella per una panoramica). Un’organizzazione in cui i meccanismi redistributivi svolgono un ruolo particolarmente importante è l’Alleanza Bolivariana per i Popoli della Nostra America (ALBA) guidata dal Venezuela, creata nel 2004. Questa è una delle poche organizzazioni regionali autoritarie basate su un’ideologia chiara: il socialismo bolivariano. Nella sua progettazione, questa organizzazione sembra rifiutare ogni singolo elemento di ciò che costituisce tipicamente un’iniziativa di integrazione regionale.
Lo spazio economico comune dell’Alleanza, il Tratado de Comercio de los Pueblos (Tratado de Comercio de los Pueblos), stabilito dai membri dell’ALBA nel 2006, è impostato in molti modi come l’opposto di un’area di libero scambio. L’accordo invita i paesi membri a fornire un supporto specifico alle loro aziende nazionali, a limitare la dipendenza dall’approvvigionamento alimentare di altri paesi, a proteggere i loro settori economici chiave, a promuovere progetti nazionali guidati dallo stato come alternativa al fare affari con le multinazionali e così via. Eppure, a differenza del Council for Mutual Economic Assistance (COMECON), che è stato istituito dai paesi del blocco comunista durante l’era della Guerra Fredda (1949-1991) e ha creato un meccanismo di coordinamento tra le economie pianificate centralmente, ALBA non offre strumenti pratici per la cooperazione. Invece, al contrario, funge da cortina fumogena per un sistema di esportazioni privilegiate di petrolio dal Venezuela a regimi ideologicamente amichevoli.
Lo strumento più importante per la ridistribuzione è l’alleanza petrolifera PetroCaribe (giuridicamente distinta ma operante in coordinamento con ALBA), nata nel 2005. In sostanza, PetroCaribe è un meccanismo di prestito: consente ai paesi che acquistano petrolio dal Venezuela di pagare in alcuni casi solo una frazione del prezzo immediatamente dopo che il petrolio viene consegnato, con la restante parte da rimborsare in un periodo di 17 o 25 anni. Se i paesi partecipanti scelgono di posticipare il pagamento, devono pagare solo un piccolo tasso di interesse dell’1 o 2%. Ogni paese riceve una quota di petrolio da fornire tramite PetroCaribe, ma alcuni paesi hanno sistematicamente superato questa quota. Pertanto, nel 2015 la quota di El Salvador è stata fissata a 7.000 barili al giorno, ma il paese ha effettivamente importato 12.900 barili al giorno. PetroCaribe svolge un ruolo chiave in materia di approvvigionamento di petrolio: il Nicaragua, ad esempio, ha ricevuto oltre il 60% del proprio petrolio in questo quadro nel periodo dal 2005 al 2014. I paesi partecipanti hanno anche la possibilità di utilizzare il baratto per coprire la propria fattura petrolifera ( ad esempio fornendo prodotti agricoli al Venezuela a titolo di rimborso).[7]
Tra il 2005 e il 2014, il finanziamento ricevuto dai paesi più piccoli dal Venezuela tramite PetroCaribe è stato di quasi 28 miliardi di dollari.[8] Inoltre, utilizzando denaro principalmente fornito dal Venezuela, ALBA ha istituito una serie di fondi per sostenere lo sviluppo economico dei paesi membri (come l’ALBA Caribbean Fund, a cui il Venezuela ha contribuito con 100 milioni di dollari) o rafforzare la loro agricoltura (come l’ALBA Fondo alimentare). Mentre la profonda crisi economica attualmente affrontata dal Venezuela ha messo in discussione la sostenibilità di PetroCaribe e altri meccanismi di ridistribuzione[9], il programma è stato per un decennio uno strumento importante che consente al Venezuela di sostenere regimi amici e proteggerli da turbolenze economiche o disordini politici.
La generosità del Venezuela offre un esempio particolarmente importante di ridistribuzione all’interno di un raggruppamento regionale autoritario, ma questo caso non è unico. Nel 2004, la Cina ha dichiarato la propria disponibilità a fornire 900 milioni di dollari in prestiti agli Stati membri della SCO. Ancora più impressionante, durante il vertice SCO di Ekaterinburg nel 2009, la Cina ha offerto ai membri dell’Asia centrale dell’organizzazione la possibilità di partecipare a un programma di sostegno da 10 miliardi di dollari.[10] Questa generosa offerta finanziaria si è verificata nel mezzo della crisi economica globale iniziata nel 2008, che ha colpito profondamente sia gli stati europei che quelli dell’Asia centrale. Principalmente a causa della rivalità tra Cina e Russia, che ha bloccato la creazione di una banca SCO, l’organizzazione non ha istituzioni comuni che potrebbero essere utilizzate per incanalare i finanziamenti cinesi; questo denaro viene quindi fornito a livello bilaterale. Tuttavia, i vertici SCO sono ancora utilizzati come piattaforme per dichiarare grandi programmi di prestito cinesi, principalmente come mezzo per rafforzare la loro legittimità.
Oltre alla redistribuzione diretta dei fondi o alla fornitura di risorse a basso costo, il regionalismo autoritario può offrire molti altri vantaggi ai piccoli Stati membri. Un’ampia cooperazione economica all’interno di un raggruppamento regionale può fungere da meccanismo indiretto e sottile di ridistribuzione. Ad esempio, dall’inizio degli anni ’90 la Comunità degli Stati Indipendenti (CSI) in Eurasia ha mantenuto un regime migratorio liberale, consentendo a centinaia di migliaia di lavoratori provenienti da Armenia, Tagikistan e Uzbekistan di cercare lavoro in Russia. Questo crea un doppio beneficio per i leader dei paesi autoritari da cui provengono questi migranti. In primo luogo, la migrazione genera un flusso di rimesse, che migliora la qualità della vita di coloro che rimangono a casa e impedisce che le lamentele popolari diventino motivo di rivolte di massa (in Tagikistan, le rimesse dall’estero forniscono quasi il 50% del PIL). In secondo luogo, ricevere rimesse specificamente da lavoratori con sede in altri paesi autoritari aiuta i regimi destinatari a limitare il problema delle “rimesse politiche”, una situazione in cui la migrazione da paesi autoritari verso paesi democratici sviluppati porta a un effetto di ricaduta nei paesi di origine, con i migranti sostenere i processi di democratizzazione lì. Se invece i migranti si muovono all’interno del mercato del lavoro integrato di un’organizzazione regionale non democratica, gli autocrati non hanno motivo di preoccuparsi. In effetti, la cooperazione tra le agenzie di sicurezza dei paesi di origine e di destinazione può offrire eccellenti opportunità per tenere sotto controllo i sentimenti politici nella diaspora.[11]
Legittimità e supporto retorico
Anche se un’organizzazione regionale è molto debole e si limita a dichiarare obiettivi di alto livello e programmi ambiziosi piuttosto che perseguire una vera e propria cooperazione, può comunque servire gli interessi dei piccoli paesi autoritari aumentandone la legittimità. I leader politici a livello nazionale si presentano con entusiasmo come sostenitori dell’integrazione regionale; i più riusciti riescono a trarre profitto economico e politico sia dall’esistenza dell’organizzazione regionale (che affermano di appoggiare) sia da carenze nella sua effettiva performance (che incolpano i loro oppositori politici o i partner stranieri).
Il regime di Alyaksandr Lukashenka in Bielorussia, ad esempio, ha fatto dell’integrazione regionale in Eurasia uno dei pilastri principali della sua ideologia. Fin dall’inizio della sua ascesa al potere, Lukashenko ha fatto affidamento sulla nostalgia sovietica per ottenere il sostegno dei bielorussi. Affermando di essere l’unico membro dell’ultimo Soviet Supremo dell’URSS che ha rifiutato di votare nel 1991 per lo scioglimento dell’Unione Sovietica, ha presentato l’integrazione economica con la Russia come la chiave per garantire la prosperità bielorussa, e lui stesso come l’unico sostenitore di questo percorso in Bielorussia. I leader dell’opposizione pro-democratica sono stati regolarmente accusati di mettere a repentaglio il processo di integrazione, che rimane ampiamente popolare tra l’opinione pubblica bielorussa.
Allo stesso tempo, nel tempo, l’argomento di Lukashenko è diventato più complesso: mentre negli anni ’90 chiedeva il più alto livello possibile di integrazione politica ed economica con la Russia, negli anni 2000 ha iniziato a sottolineare la garanzia della sovranità bielorussa mentre perseguiva l’integrazione. La sua enfasi sull’integrazione regionale come principale conquista del regime, tuttavia, non è scomparsa. Dal 1991 la Bielorussia ha partecipato a numerosi organizzazioni con la Russia: la CSI; l’Organizzazione del Trattato per la Sicurezza Collettiva (CSTO); lo Stato dell’Unione di Russia e Bielorussia; la Comunità Economica Eurasiatica; la Banca eurasiatica di sviluppo; e l’Unione economica eurasiatica. Sebbene vi siano dei limiti alla potenza dell’approccio di Lukashenka (non può, ad esempio, soffocare le proteste di coloro che non sono soddisfatti delle misure specifiche attuate dalle organizzazioni regionali), nel complesso è servito come uno strumento efficace per garantire la lealtà della popolazione per periodi prolungati di tempo.
La CSI è stata originariamente creata nel 1991 come un modo per attenuare le conseguenze economiche negative del crollo dell’URSS. Nel corso del tempo, tuttavia, con il consolidamento dell’autoritarismo in Russia, lo stato cardine dell’organizzazione, la CSI ha assunto ruoli legati al rafforzamento dei regimi autocratici. Il monitoraggio elettorale è stato lo strumento più cospicuo nella cassetta degli attrezzi della CSI per sostenere l’autoritarismo. L’invio di squadre di osservatori elettorali flessibili si adatta a una strategia autoritaria più ampia di cercare di confondere il pubblico diffondendo disinformazione sulle elezioni, ma è probabile che l’invio di questi osservatori sotto gli auspici di un’organizzazione internazionale rafforzi l’impatto.[12] La CSI ha inviato le sue prime missioni di osservazione nel 2001 e nel 2002, che sono aumentate di portata e di numero nel tempo.
Dagli anni ’90, la CSI ha sviluppato diversi rami di monitoraggio elettorale. Gli osservatori vengono ora inviati sia dalla CSI vera e propria che dall’Assemblea interparlamentare dell’organizzazione. Nel 2004, la CSI ha approvato uno statuto speciale della Missione degli osservatori della CSI e nel 2006 ha istituito un Istituto internazionale per il monitoraggio dello sviluppo della democrazia, del parlamentarismo e della protezione del suffragio dei cittadini. Gli osservatori della CSI usano spesso lo stesso linguaggio dei loro omologhi dell’OSCE (ad esempio, chiedendo maggiore trasparenza e apertura alle elezioni), ma attribuiscono significati molto diversi a questi concetti. Ad esempio, agli occhi dei rappresentanti della CSI il rischio principale per elezioni libere ed eque è l’intervento delle potenze occidentali, piuttosto che la manipolazione da parte dei governanti in carica degli stati stessi.
Gli osservatori della CSI hanno condannato le elezioni in un solo caso: durante la replica del secondo turno delle elezioni presidenziali in Ucraina del 2004, che ha fatto seguito alle proteste di massa della Rivoluzione arancione. Queste proteste erano state innescate dalla falsa vittoria del candidato filo-russo Viktor Yanukovich sul candidato filo-occidentale Viktor Yushchenko nel secondo turno iniziale, un voto che ha ricevuto la piena approvazione della CSI. Di conseguenza, alcuni paesi della CSI in cui prevalgono i sentimenti pro-democratici (Ucraina e Moldova) si sono sempre più rifiutati di estendere agli osservatori della CSI un invito a monitorare le loro elezioni. Tali rifiuti, tuttavia, possono effettivamente finire per rafforzare le organizzazioni regionali: il monitoraggio, confondendo così il pubblico e screditando le istituzioni democratiche. Questi episodi sono accolti con entusiasmo dalla propaganda russa e messi in evidenza dagli organi della stessa CSI.
Sia l’ALBA che la SCO, oltre ad essere strumenti di ridistribuzione, fungono anche da meccanismi importanti per legittimare regimi autoritari. Il contributo dell’ALBA alla sopravvivenza delle autocrazie in America Latina è duplice. Per il regime di Nicolás Maduro in Venezuela, offre una prova politicamente utile dell’attrattiva del socialismo bolivariano per altri paesi (sebbene oggi, con il Venezuela impantanato in uno stato di crisi economica permanente, questo potrebbe non fare più molta differenza per la sopravvivenza del regime ). Per gli altri paesi membri, ALBA fornisce sostegno a varie misure che consentono il consolidamento dell’autoritarismo, come le limitazioni alla libertà dei media.[13]
Allo stesso modo, la SCO sostiene e giustifica sistematicamente le azioni intraprese dai paesi membri per rafforzare il governo autoritario. Mentre l’ALBA fa affidamento su una retorica populista e antiamericana, la SCO presenta le misure adottate dai suoi membri come sforzi per combattere ciò che la leadership cinese chiama i “Tre mali”: terrorismo, separatismo ed estremismo. Se applicato in modo selettivo e interpretato in modo ampio, questo vocabolario può essere efficacemente utilizzato contro qualsiasi forma di opposizione interna, giustificando non solo misure restrittive di politica interna, ma anche scambio di informazioni e altre forme di cooperazione tra paesi. Ad esempio, i paesi della SCO si basano sul principio del riconoscimento reciproco delle accuse di terrorismo, che consente a ciascuno stato di avviare azioni penali contro oppositori nazionali situati ovunque nel territorio della SCO. In effetti, ci sono ampie prove che il modo in cui la SCO organizza le sue attività antiterrorismo abbia contribuito a un peggioramento della situazione dei diritti umani nei paesi membri [14]
Strategia difficile: interventi militari
Sebbene esistano esempi di regionalismo autoritario in diverse parti del mondo, i meccanismi specifici di promozione dell’autocrazia impiegati da ciascuna organizzazione sono molto diversi. Si va da prestiti generosi e supporto retorico (favorito dalla SCO), a regimi migratori liberali e sforzi di monitoraggio elettorale (CSI), al protezionismo economico e al sostegno ideologico (ALBA). Oltre ai meccanismi di influenza “morbidi” discussi sopra – ridistribuzione e legittimazione – c’è un’ulteriore forma di influenza che spicca: la strategia di intervento militare utilizzata dal Consiglio di cooperazione del Golfo (GCC), un’organizzazione regionale di sei paesi in Medio Oriente.
Rispetto ad altre organizzazioni regionali autoritarie, il GCC, fondato nel 1981, ha assunto un’agenda di sicurezza molto più esplicita. Sebbene il mandato ufficiale del Consiglio sia principalmente economico, è stato più volte utilizzato per operazioni militari congiunte. Negli anni ’80, il GCC ha creato le forze congiunte dello scudo della penisola, che all’inizio degli anni 2010 comandavano circa 40.000 soldati.[15] 15 Nel 2011, l’Arabia Saudita ha guidato un intervento per reprimere una rivolta antigovernativa in Bahrain e per sostenere il sovrano in carica, re Hamad. Le proteste, che hanno caratterizzato gli appelli alla democratizzazione e un maggiore rispetto dei diritti umani, erano iniziate nel febbraio 2011, ispirate dalla Primavera araba. Nel marzo 2011, il re ha dichiarato lo stato di emergenza e il GCC ha inviato circa 1.500 soldati e personale di polizia militare (dall’Arabia Saudita e dagli Emirati Arabi Uniti) per proteggere gli elementi chiave delle infrastrutture del Bahrain. Sebbene le forze saudite non siano state direttamente coinvolte nella repressione delle proteste, la loro presenza ha permesso al re di perseguire una linea d’azione molto più dura che alla fine si è conclusa con la soppressione del movimento democratico. [16]
In altri casi, il GCC ha applicato incentivi economici per aiutare a sostenere le autocrazie dei membri. Nel 2011, il Consiglio ha offerto l’adesione a Giordania e Marocco (due monarchie arabe senza sostanziali risorse di idrocarburi e con un PIL pro capite inferiore rispetto ai vicini petro-stati). Lo ha fatto in nome della stabilità del regime, sperando in tal modo di aiutare a prevenire la diffusione delle rivolte della Primavera araba in queste monarchie. Far parte del GCC significherebbe l’accesso ai finanziamenti per lo sviluppo da parte dei membri più ricchi dell’organizzazione: il Consiglio ha annunciato l’istituzione di un fondo di sviluppo (con 5 miliardi di dollari di capitale) per sostenere progetti in Marocco e Giordania mentre preparano questi paesi all’adesione. Inoltre, l’adesione al GCC comporterebbe una riduzione dei prezzi dell’energia per entrambi i paesi, un vantaggio significativo, soprattutto per la Giordania, che importa il 95 per cento del suo petrolio dal GCC. Infine, l’adesione al GCC darebbe ai lavoratori giordani e marocchini un accesso più facile ai mercati del lavoro delle monarchie del Golfo, dove c’è una forte domanda per i loro servizi.[17] Dopo la fine della Primavera araba, gli inviti in Giordania e Marocco sono stati sospesi, ma sono stati prorogati ancora una volta nel 2014.[18] Nel 2016 la Giordania ha accettato di entrare a far parte della rete elettrica del GCC. È probabile che la questione dell’adesione riemerga ancora una volta se gli sviluppi politici nella regione dovessero presentare nuove sfide ai due regimi monarchici.
Il regionalismo autoritario è un fenomeno nuovo emerso all’inizio del XXI secolo o era già presente nella storia della politica mondiale? Negli anni ’80 e ’90, l’intuizione di Samuel Huntington sulle ondate storiche di democratizzazione ha gettato le basi per una nuova comprensione delle dinamiche del cambio di regime politico. [19] Le idee sul ciclo delle onde della democratizzazione e sui nuclei geografici di queste onde sono diventate ampiamente accettate tra gli studiosi. Molta meno attenzione è stata prestata alle ondate di auto-cratizzazione, che risalgono al 1790.
Queste ondate hanno coinvolto entità che potrebbero essere viste come i predecessori storici delle odierne organizzazioni autoritarie regionali: alleanze di regimi autocratici che cercano di prevenire la democratizzazione, reprimere le rivoluzioni all’estero o espandere l’influenza delle loro ideologie preferite. Alcune di queste alleanze furono stimolate dall’opposizione alla Rivoluzione francese, dalla Prima Coalizione del 1792 alla Santa Alleanza del 1815. Queste alleanze, tuttavia, si concentravano esclusivamente sul coordinamento dell’azione militare; nessuno di loro ha istituito istituzioni intergovernative e quindi non hanno costituito organizzazioni internazionali in senso moderno.
L’inizio dell’era delle organizzazioni regionali non democratiche in quanto tali può essere fatta risalire agli anni Quaranta, con la creazione della Lega Araba nel 1945 e del COMECON nel 1949. Pertanto, il regionalismo autoritario precede l’esempio più noto di regionalismo democratico: l’UE (la cui precursore, la Comunità europea del carbone e dell’acciaio, è stata fondata nel 1951). La Lega Araba e il COMECON condividono due caratteristiche importanti. Da un lato, entrambi si fondavano su un forte fondamento ideologico: il panarabismo nel primo caso e il comunismo nel secondo. D’altra parte, a differenza delle organizzazioni regionali emerse in periodi successivi, nessuna delle due è stata esplicitamente modellata sul modello del regionalismo europeo. In effetti, nel corso del tempo il COMECON, in quanto associazione di economie pianificate centralmente, ha tentato di presentare una chiara alternativa ai successivi raggruppamenti dell’Europa occidentale. Entrambe queste prime organizzazioni regionali autoritarie hanno assunto ruoli geopolitici significativi. Il COMECON è diventato lo strumento che l’Unione Sovietica ha utilizzato per organizzare le sue relazioni economiche con i suoi Stati satelliti dell’Europa orientale, nonché con Cuba e il Vietnam durante la Guerra Fredda. Serviva anche come mezzo per ancorare il governo comunista nei paesi membri.
Un altro esempio ancora precedente di regionalismo autoritario è l’Unione doganale dell’Africa australe (SACU). Creata nel 1910, originariamente entro i confini coloniali dell’Impero britannico, la SACU è sopravvissuta al processo di decolonizzazione. A differenza del COMECON e della Lega Araba, questa organizzazione non aveva un chiaro fondamento ideologico. Allo stesso tempo, ha anche seguito un modello di regionalismo molto diverso da quello che si sta sviluppando nell’Europa democratica. Invece di delegare l’autorità a un organismo sovranazionale, i paesi membri più piccoli (Botswana, Lesotho e Swaziland, due dei quali erano autocrazie consolidate) trasferirono il diritto di determinare la politica comune dell’organizzazione al Sud Africa, a quel tempo sotto il dominio dell’apartheid. In questo modo,[20]
Regionalismo Vecchio e Nuovo Lo sviluppo dell’UE ha portato alla creazione di un’ondata di nuove organizzazioni regionali in tutto il mondo, questa volta imitando esplicitamente l’esperienza europea. La maggior parte di questi raggruppamenti – esempi di quello che oggi viene definito il “vecchio regionalismo” – sono emersi negli anni ’60 in America Latina e Africa, e appartengono alla categoria delle organizzazioni regionali non democratiche. Non sono state all’altezza delle grandi ambizioni dei loro creatori, diventando nella maggior parte dei casi esempi di mero regionalismo inchiostro su carta: organizzazioni regionali che, nonostante i numerosi trattati firmati, le riunioni organizzate e gli organismi intergovernativi istituiti, non hanno avuto alcun impatto sulle politiche effettive. La maggior parte di queste prime organizzazioni regionali non democratiche non sono riuscite a migliorare né lo sviluppo economico degli stati membri né la stabilità dei regimi membri: sono diventate poco più che progetti di status burocratico. Tuttavia, alcune di queste organizzazioni hanno lavorato per rafforzare i regimi autoritari: molte di loro hanno messo in evidenza il primato della sovranità nazionale e hanno condannato ogni intervento esterno negli affari interni. Questo è stato il principio chiave dell’Organizzazione dell’Unità Africana (il precursore dell’odierna Unione Africana), che ha sottolineato il riconoscimento degli ex confini coloniali; del concetto di “Via ASEAN”, pietra angolare ideologica dell’Associazione delle Nazioni del Sud-Est asiatico (fondata nel 1967); e di molte organizzazioni latinoamericane ancora esistenti.[21]
Il ragionamento alla base di questo approccio aveva meno a che fare con la minaccia della democrazia – durante la Guerra Fredda, gli Stati Uniti erano aperti a sostenere alleati autoritari contro il comunismo – che con la minaccia rappresentata dai regimi autoritari rivali: sottolineando la non interferenza, questi moderni regimi regionali non democratici le organizzazioni hanno contribuito a scongiurare conflitti tra autocrazie che altrimenti avrebbero potuto indebolire e alla fine destabilizzare i regimi coinvolti.
Nel tempo, il numero delle organizzazioni regionali non democratiche è diminuito, ma ciò è dovuto meno allo scioglimento delle vecchie organizzazioni o alla creazione di nuove organizzazioni democratiche che alla democratizzazione dei paesi membri appartenenti alle associazioni esistenti. Poiché i loro stati membri hanno subito trasformazioni politiche interne, alcune di queste organizzazioni hanno cambiato rotta e portato a termine con successo vasti programmi di integrazione economica. L’ASEAN, ad esempio, che negli anni ’60 era stata un’alleanza di stati non democratici mirata principalmente a limitare la diffusione del comunismo nel sud-est asiatico, è cresciuta fino a diventare un’organizzazione economica funzionale e ha abbracciato valori democratici (sebbene abbia ancora molta strada da fare per sviluppare una strategia significativa per la promozione della democrazia).[22]
In risposta alla democratizzazione dei propri membri, queste organizzazioni regionali non democratiche hanno ritenuto necessario ridisegnare le proprie strutture decisionali . Dopo la caduta dell’apartheid in Sud Africa, ad esempio, la SACU ha negoziato e approvato una nuova struttura di governance, basata su istituzioni sovranazionali piuttosto che sul dominio unilaterale del Sud Africa. Gli esempi dello scioglimento totale delle organizzazioni regionali non democratiche sono rari: l’unico caso importante è il crollo del COMECON, avvenuto come parte dei cambiamenti tettonici che segnarono la fine della Guerra Fredda.
I primi anni 2000 hanno visto una nuova ondata di regionalismo autoritario, catalizzato dall’indebolimento delle istituzioni democratiche e dall’emergere di regimi autoritari nell’Eurasia post-sovietica e in America Latina, con Russia e Venezuela che sono diventati i rispettivi leader regionali nella costruzione dell’organizzazione. Insieme all’Arabia Saudita, questi due paesi sono attualmente gli attori più attivi nel campo del regionalismo autoritario. Come per le organizzazioni regionali autoritarie nate negli anni ’60, le organizzazioni regionali non democratiche contemporanee si sforzano tipicamente di imitare l’UE, in particolare usando un linguaggio simile per descrivere le loro istituzioni di governo e le varie fasi dell’integrazione regionale (l’area di libero scambio, l’unione doganale , l’unione economica e così via). Come notato sopra, ALBA è l’unica eccezione a questa regola.
Rispetto ai loro predecessori degli anni ’60, tuttavia, le organizzazioni regionali autoritarie che si sono sviluppate negli anni 2000 si trovano ad affrontare un ambiente globale sorprendentemente diverso: i raggruppamenti regionali autoritari di oggi devono operare in un mondo caratterizzato dalla diffusa promozione e diffusione della democrazia. La principale minaccia per le autocrazie del Medio Oriente, dell’Eurasia e dell’America Latina non è l’intervento di altre autocrazie, ma piuttosto la promozione intenzionale e la diffusione organica della democrazia da e verso l’UE e gli Stati Uniti. In vista di questa situazione, le organizzazioni regionali non democratiche sono diventate ovviamente uno strumento attraente per isolare gli Stati membri dalle forze esterne che potrebbero spingerli verso la democratizzazione.
Regionalismo riconsiderato
Uno sguardo più da vicino alle organizzazioni regionali autoritarie suggerisce che è necessario un nuovo modo di pensare al regionalismo. Fino a poco tempo, la maggior parte dell’attenzione degli studiosi è stata rivolta alle organizzazioni regionali democratiche e alla loro capacità di promuovere la democrazia. Eppure esiste un sostanziale sottoinsieme di organizzazioni regionali create da non-democrazie e comprendenti stati in gran parte non democratici. Queste organizzazioni, generalmente avviate da stati autoritari con forti programmi di politica estera, possono essere utilizzati per rafforzare le autocrazie e persino per promuovere l’autoritarismo, obiettivi che raggiungono conferendo legittimità ai regimi autoritari e ridistribuendo le risorse agli Stati membri più deboli. Oltre a legittimare la cooperazione tra le autocrazie sulla scena internazionale, le organizzazioni regionali autoritarie accrescono anche il prestigio dei regimi membri agli occhi delle loro popolazioni nazionali.
Come per qualsiasi altra forma di influenza esterna sulla transizione di regime, il successo della promozione dell’autocrazia non deve essere sopravvalutato[23]: I fattori esterni possono aiutare a gettare i semi dell’autocrazia o della democrazia solo dove il terreno è già fertile. Tuttavia, nei paesi con prospettive incerte di democratizzazione, il regionalismo autoritario può ribaltare l’equilibrio.
I casi discussi sopra mostrano che, nel complesso, i paesi autoritari sono ansiosi di stabilire le proprie organizzazioni regionali e di operare attraverso di esse per preservare e promuovere l’autocrazia, nonché per scongiurare influenze democratiche esterne. Queste organizzazioni, tuttavia, non sembrano generalmente operare con autonomia. Nella maggior parte dei casi, c’è un chiaro paese leader (Cina, Russia, Arabia Saudita o Venezuela) che ha inizialmente progettato l’associazione. Nei casi dell’ALBA e della CSI, questo paese fornisce anche la parte del leone del bilancio. Tuttavia ciò non significa che gli altri membri siano meri destinatari passivi delle politiche spinte dai principali stati: in alcuni casi, sono in realtà i paesi più piccoli (come la Bielorussia o l’Ecuador) a essere più attivi nell’incoraggiare lo sviluppo del sistema regionale non democratico organizzazioni.
Il regionalismo autoritario rappresenta una sfida importante per gli stati e le istituzioni occidentali, in particolare dal momento che gli stessi attori democratici hanno contribuito a stabilire il regionalismo come un modello ampiamente rispettato. L’UE, ad esempio, da decenni promuove sistematicamente il regionalismo in tutto il mondo, impegnandosi con le organizzazioni regionali di tutto il mondo. Il risultato potrebbe essere quello di rafforzare la legittimità del regionalismo autoritario, e quindi la sua capacità di sostenere l’autocrazia e contrastare la democratizzazione tra gli Stati membri. Pertanto è importante guardare oltre la cortina fumogena degli obiettivi ufficiali dichiarati dalle organizzazioni regionali non democratiche ed esaminare attentamente il loro possibile impatto. Naturalmente, non si dovrebbero rappresentare tutte le organizzazioni regionali non democratiche alla stessa luce: non tutte sono state istituite per rafforzare l’autocrazia, e hanno una serie diversificata di effetti politici. È fondamentale, tuttavia, che studiosi e responsabili politici inizino a riconoscere che il regionalismo spesso non può fungere da catalizzatore per la democratizzazione, ma piuttosto da ostacolo ad essa.
Understanding Authoritarian Regionalism
Alexander Libman, Anastassia V. Obydenkova
Journal of Democracy – Johns Hopkins University Press
Volume 29, Number 4, October 2018
pp. 151-165 – 10.1353/jod.2018.0070
Riguardo agli Autori
Alexander Libman: è professore di studi dell’Europa orientale presso l’Università Ludwig Maximilian di Monaco .
Anastasia V. Obydenkova: è co-direttore del progetto di ricerca “Regionalism and Regional International Organizations in a Fragmented World”, finanziato dalla Princeton University; un importante ricercatore presso la National Research University Higher School of Economics (Mosca); e un affiliato di ricerca presso l’Istituto per l’analisi economica del Consiglio spagnolo per la ricerca scientifica .
I coautori sono elencati in ordine alfabetico; hanno contribuito in egual modo a questo saggio. Anastasia V. Obydenkova è grata al Princeton Institute for International and Regional Studies (Princeton University) e al Davis Center for Russian and Eurasian Studies dell’Università di Harvard per aver supportato la sua ricerca presentata in questo articolo. La sua ricerca è stata cofinanziata dal Fung Global Fellows Program presso il Princeton Institute for International and Regional Studies (PIIRS), Princeton University, e dal Niehaus Center for Globalization and Governance, Princeton University.
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[1] Vedi anche Alexander Cooley, “Autoitarianism Goes Global: Countering Democratic Norms”, Journal of Democracy 26 (luglio 2015): 56–58; Alexander Libman e Anastassia Obydenkova, “Governance informale e partecipazione alle organizzazioni internazionali non democratiche”, Revisione delle organizzazioni internazionali 8 (giugno 2013): 221–43; Obydenkova e Libman, Regionalismo autoritario nel mondo delle organizzazioni internazionali: prospettiva globale ed Enigma eurasiatico (di prossima pubblicazione da Oxford University Press). Sulla cooperazione delle autocrazie in generale, si veda Alexander Cooley, “The League of Authoritarian Gentlemen,” Foreign Policy , 30 gennaio 2013, http://foreignpolicy.com/2013/01/30/the-league-of-authoritarian-gentlemen.
[2] Edward D. Mansfield, Helen V. Milner e B. Peter Rosendorff, “Why Democracies Cooperate More: Electoral Control and International Trade Agreements”, International Organization 56 (estate 2002): 477–513; Ernst B. Haas, “Integrazione internazionale: il processo europeo e universale”, Organizzazione internazionale 15 (estate 1961): 366–92.
[3] Kurt Taylor Gaubatz, “Stati democratici e impegno nelle relazioni internazionali”, Organizzazione internazionale 50 (inverno 1996): 109–39.
[4] Joseph Jupille, Brandy Jolliff e Stefan Wojcik, “Regionalism in the World Polity,” (manoscritto non pubblicato, 2013).
[5] Andreas Schedler, “Elezioni senza democrazia: il menu della manipolazione”, Journal of Democracy 13 (aprile 2002): 36–50.
[6] Nataliya A. Vasilyeva e Maria L. Lagutina, The Russian Project of Eurasian Integration: Geopolitical Prospects (Lanham, MD: Lexington Books, 2016), 104.
[7] Evoluzione dell’accordo di cooperazione energetica PetroCaribe (Caracas: Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe, 2015).
[8] Otaviano Canuto, “Oil Prices and the Future of Petrocaribe”, Huffington Post , 28 settembre 2015, http://www.huffingtonpost.com/otaviano-canuto/oil-prices-and-the-future_b_8209010.html .
[9] Tjerk Brühwiller, “Caracas isoliert sich selbst,” Neue Zürcher Zeitung , 27 aprile 2017, http://www.nzz.ch/international/schwindender-einfluss-und-rueckhalt-venezuela-begibtsich-in-die-isolation-ld.1289254
[10] Aliya Samigullina e Ksenia Solyanskaya, “Sammit na 10 milliardov dollarov” [Summit for $10 miliardi], Gazeta , 16 giugno 2009, http://www.gazeta.ru/politics/2009/06/16_a_3211415.shtml .
[11] Vedi Mark Galeotti, “’RepressIntern’: Russia’s Security Cooperation with Fellow Authoritarians,” OpenDemocracy , 22 novembre 2016, http://www.opendemocracy.net/od-russia/mark-galeotti/repressintern-russian-security-cooperation-with-fellow -autoritari
[12] Patrick Merloe, “L’autoritarismo diventa globale: monitoraggio elettorale e disinformazione”, Journal of Democracy 26 (luglio 2015): 79–93; Christopher Walker e Alexander Cooley, “Vote of the Living Dead,” Foreign Policy , 31 ottobre 2013, http://foreignpolicy.com/2013/10/31/vote-of-the-living-dead ; Rick Fawn, “Battle over the Box: International Election Observation Missions, Political Competition and Retrenchment in the Post-Soviet Space”, International Affairs 82 (novembre 2006): 1133–53.
[13] Paul D’Anieri, “Autocratic Diffusion and the Pluralization of Democracy”, in Louis W. Pauly e Bruce W. Jentleson, eds., Power in a Complex Global System (New York: Routledge, 2014).
[14] Contro-terrorismo e diritti umani: l’impatto della Shanghai Cooperation Organization (Human Rights in China, 2011); Thomas Ambrosio, “Catturare lo ‘spirito di Shanghai’: come l’Organizzazione per la cooperazione di Shanghai promuove norme autoritarie in Asia centrale”, Studi Europa-Asia 60 (ottobre 2008): 1321–44; Organizzazione per la cooperazione di Shanghai: un veicolo di violazioni dei diritti umani (Federazione internazionale per i diritti umani, 2012).
[15] Shenaz Kermali, “Il GCC sta espandendo il suo esercito, ma per cosa?” Al Jazeera, 2 luglio 2011, http://www.aljazeera.com/indepth/features/2011/06/2011626112649845386.html .
[16] Jean-François Seznek, “Saudi Arabia Strikes Back”, Foreign Policy , 14 marzo 2011, http://foreignpolicy.com/2011/03/14/saudi-arabia-strikes-back-2 .
[17] “Un club esclusivo: l’appartenenza al GCC andrebbe a vantaggio di entrambe le parti”, Oxford Business Group, https://oxfordbusinessgroup.com/analysis/exclusive-club-gcc-membership-would-benefit-both-parties .
[18] Curtis Ryan, “Jordan, Morocco and an Expanded GCC,” Middle East Research and Information Project, 15 aprile 2014, http://www.merip.org/jordan-morocco-expanded-gcc .
[19] Samuel P. Huntington, “La terza ondata della democrazia”, Journal of Democracy 2 (primavera 1991): 12–34.
[20] Kathleen J. Hancock, Integrazione regionale: la scelta della plutocrazia (Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2009); Richard Gibb e Karen Treasure, “SACU at Centenary: Theory and Practice of Democratizing Regionalism”, South African Journal of International Affairs 18, n. 1 (2011): 1–21.
[21] Sull’ASEAN, vedi Amitav Acharya, “Democratisation and the Prospects for Participatory Regionalism in Southeast Asia,” Third World Quarterly 24 (aprile 2003): 375–90; sulle organizzazioni latinoamericane, cfr. Christopher Sabatini, “Meaningless Multilateralism,” Foreign Affairs , 8 agosto 2014, http://www.foreignaffairs.com/articles/south-america/2014-08-08/meaningless-multilateralism .
[22] Jörn Dosch, “La svolta liberale riluttante dell’ASEAN e la strada spinosa verso la promozione della democrazia”, Pacific Review 21, n. 4 (2008): 527–45.
[23] Lucan A. Way, “The Limits of Autocracy Promotion: The Case of Russia in the ‘Near Abroad'”, European Journal of Political Research 54 (novembre 2015): 691–706.
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